Por Carlos Pompe
Promulgada a Emenda Constitucional (EC) nº 108 de 2020, que institui o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), o Congresso deve, até 31 de dezembro, regulamentá-la, detalhando o seu funcionamento e consolidando as regras operacionais para vigorar em 2021.
Por enquanto, apenas a deputada Professora Dorinha (DEM-TO), que relatou o texto da lei na Câmara, apresentou uma proposta, o Projeto de Lei (PL) 4372/20, que mantém algumas regras atualmente vigentes. Solicitaram coautoria, até o momento, Tabata Amaral (PDT/SP), Danilo Cabral (PSB/PE), Idilvan Alencar (PDT/CE), Raul Henry (MDB/PE), Bacelar (PODE/BA), Mariana Carvalho (PSDB/RO) e Professor Israel Batista (PV/DF).
Além de tornar o fundo permanente, a EC 108 aumentou seu alcance e ampliou o repasse do Governo Federal, dos atuais 10%, para 23% do total. O reajuste será feito de forma escalonada, chegando aos 23% em 2026. Esses recursos irão para estados e municípios que não conseguirem alcançar o valor mínimo aplicado por aluno na educação.
Alguns analistas apontam 27 elementos de alteração na legislação envolvendo o Fundeb, 20 dos quais precisam ser aprovados ainda este ano. Esses elementos indicam, dentre outros pontos, como será feito o aporte dos montantes equivalentes de impostos extintos/substituídos, como será operacionalizada a compensação nos casos em que houver mudança de atribuição federativa de um tributo e devem considerar como a reforma tributária vai impactar o fundo.
A regulamentação deve definir quais as categorias de profissionais da educação serão contempladas pelo uso de 70% dos recursos do Fundeb para sua remuneração. No Art. 26 da proposta da Professora Dorinha, esse percentual será destinado ao pagamento, em cada rede de ensino, da remuneração dos profissionais da educação básica em efetivo exercício. Considera remuneração o total de pagamentos devidos aos profissionais da educação básica, em decorrência do efetivo exercício em cargo, emprego ou função, integrantes da estrutura, quadro ou tabela de servidores do Estado, Distrito Federal ou Município, inclusive os encargos sociais incidentes; profissionais da educação básica e quem tenha atuação efetiva no desempenho das atividades dos profissionais definidos nos termos do art. 61 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Deve estabelecer também a manutenção ou não do atual uso de recursos nos estabelecimentos de ensino da rede conveniada.
O PL 4372/20 detalha a operacionalização do Fundeb, que funcionará em um modelo híbrido de distribuição dos recursos. A proposta é que, no primeiro ano do novo fundo, mantenham-se as ponderações atuais quanto às etapas, modalidades, duração de jornada e tipos de estabelecimento de ensino, ficando para depois questões como o repasse com base em desempenho.
Atualização em 2023
A partir de 2023 serão definidos os novos indicadores de atendimento e aprendizagem, socioeconômicos e fiscais, além da revisão das atuais ponderações. Para o primeiro ano de vigência, o texto projeta o acréscimo de recursos, iniciando-se com 2%, a cerca de 1,4 mil municípios de maior vulnerabilidade no País, localizados em 13 estados das regiões Norte, Nordeste, Sudeste e Centro-Oeste. “Espera-se que o valor mínimo de aplicação por aluno seja elevado em 19%, agora equalizado em todos os municípios beneficiados”, afirma Professora Dorinha.
Ela propõe parâmetros de quanto vai se dar o valor anual total por aluno (VAAT). Isso permite, na redistribuição de recursos por municípios, considerar no cálculo os indicadores socioeconômicos, demanda por educação e capacidade potencial de arrecadação de tributos de cada cidade.
Pelo sistema híbrido, os primeiros 10 pontos percentuais do dinheiro da União serão distribuídos como no cálculo atual de distribuição. Outros 10,5 pontos percentuais da participação da União serão destinados às redes de ensino que não alcançarem um nível de investimento mínimo por aluno, considerando-se no cálculo desse valor mínimo os recursos do Fundeb e a disponibilidade total de recursos vinculados à educação na respectiva rede. Desses 10 pontos percentuais, pelo menos 5 pontos deverão ser destinados à educação básica (da educação infantil até o ensino médio) — se for o caso, inclusive para escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas. A educação infantil (creche e pré-escola) concentra a maior demanda não atendida pela rede pública no País.
Os outros 2,5 pontos percentuais de participação da União (totalizando os 23% da complementação deste ente) serão distribuídos às redes públicas que melhorarem a gestão educacional e seus indicadores de atendimento escolar e aprendizagem, com redução das desigualdades.
Busca de recursos
A maior parte da complementação da União ao Fundeb dependerá, em 2021, da aprovação de crédito suplementar pela maioria absoluta do Congresso Nacional. A Proposta de Lei Orçamentária Anual (PLOA), apresentada dia 31 de agosto pelo Governo Bolsonaro (PLN 28/20), condiciona a liberação de R$ 14,4 bilhões, ou 74% da dotação total de R$ 19,6 bilhões para o Fundeb no próximo ano, a um projeto de lei que permita contornar a chamada “regra de ouro”. A Constituição proíbe a realização de operações de crédito (emissão de títulos públicos) que excedam as despesas de capital (investimentos e amortizações de dívida). Essa “regra de ouro” só pode ser contornada por meio de créditos suplementares ou especiais com finalidade específica e aprovados por, pelo menos, 257 deputados e 41 senadores.
O PLN 28/2020 coloca a Educação entre os ministérios que mais perdem com a redução de R$ 81,8 bilhões em despesas pretendidas por Bolsonaro para 2021. Ele reduz os gastos, que neste ano podem alcançar R$ 1,092 trilhão, para R$ 1,01 trilhão no ano vindouro — um corte médio de 7,4%.
No dia 31de agosto, o presidente da Câmara, Rodrigo Maia (DEM-RJ), durante debate promovido pela Federação das Associações de Municípios do Rio Grande do Sul defendeu mais recursos para atender melhor a sociedade. “Por isso aprovamos o Fundeb, porque reconhecemos a importância da educação pública”, disse, e cobrou do governo diálogo com importantes setores da sociedade, como os sindicatos. Segundo ele, o enfraquecimento dos sindicatos é um enfraquecimento da própria democracia. “Espero que o governo compreenda que ao vencer a eleição, governa para os brasileiros e os sindicatos precisam ser ouvidos e respeitados”, defendeu.
Tramitação de projeto de lei
Apresentado um projeto de lei, ele tramita na Câmara, à exceção dos apresentados por senadores, que é analisado no Senado, que funciona como Casa revisora para os projetos iniciados na Câmara, e vice-versa. Se o projeto for alterado na casa revisora, volta para a Casa que lhe deu origem, a quem cabe a decisão final sobre seu conteúdo, podendo aceitar ou não as alterações feitas.
O projeto é distribuído às comissões conforme os assuntos de que trata. Além das comissões de mérito, também podem analisar mérito e/ou admissibilidade as comissões de Finanças e tributação (análise de adequação financeira e orçamentária) e de Constituição e Justiça (análise de constitucionalidade).
Projetos que tratarem de assuntos relativos a mais de três comissões de mérito são enviados para uma comissão especial criada especificamente para analisá-los. Essa comissão substitui todas as outras.
A maioria dos projetos tramita em caráter conclusivo nas comissões e é enviada à Casa revisora, sem precisar passar pelo Plenário. Mas, se 52 deputados recorrerem, o projeto vai para o Plenário.
O projeto de lei pode passar a tramitar em regime de urgência se o Plenário aprovar requerimento com esse fim, o que, geralmente, depende de acordo de líderes. Neste caso, pode ser votado no Plenário, sem necessidade de passar pelas comissões. Os relatores da proposta nas comissões dão parecer oral durante a sessão, permitindo a votação imediata.
Os projetos de lei ordinária, como é o caso da regulamentação do Fundeb, são aprovados com maioria de votos (maioria simples), desde que esteja presente no Plenário a maioria absoluta dos deputados (257). Em seguida, é enviado ao presidente da República para sanção. O presidente tem 15 dias úteis para sancionar ou vetar. O veto pode ser total ou parcial. Todos os vetos têm de ser votados pelo Congresso. Para rejeitar um veto, é preciso o voto da maioria absoluta de deputados (257) e senadores (41).
Por enquanto, apenas a deputada Professora Dorinha (DEM-TO), que relatou o texto da lei na Câmara, apresentou uma proposta, o Projeto de Lei (PL) 4372/20, que mantém algumas regras atualmente vigentes. Solicitaram coautoria, até o momento, Tabata Amaral (PDT/SP), Danilo Cabral (PSB/PE), Idilvan Alencar (PDT/CE), Raul Henry (MDB/PE), Bacelar (PODE/BA), Mariana Carvalho (PSDB/RO) e Professor Israel Batista (PV/DF).
Além de tornar o fundo permanente, a EC 108 aumentou seu alcance e ampliou o repasse do Governo Federal, dos atuais 10%, para 23% do total. O reajuste será feito de forma escalonada, chegando aos 23% em 2026. Esses recursos irão para estados e municípios que não conseguirem alcançar o valor mínimo aplicado por aluno na educação.
Alguns analistas apontam 27 elementos de alteração na legislação envolvendo o Fundeb, 20 dos quais precisam ser aprovados ainda este ano. Esses elementos indicam, dentre outros pontos, como será feito o aporte dos montantes equivalentes de impostos extintos/substituídos, como será operacionalizada a compensação nos casos em que houver mudança de atribuição federativa de um tributo e devem considerar como a reforma tributária vai impactar o fundo.
A regulamentação deve definir quais as categorias de profissionais da educação serão contempladas pelo uso de 70% dos recursos do Fundeb para sua remuneração. No Art. 26 da proposta da Professora Dorinha, esse percentual será destinado ao pagamento, em cada rede de ensino, da remuneração dos profissionais da educação básica em efetivo exercício. Considera remuneração o total de pagamentos devidos aos profissionais da educação básica, em decorrência do efetivo exercício em cargo, emprego ou função, integrantes da estrutura, quadro ou tabela de servidores do Estado, Distrito Federal ou Município, inclusive os encargos sociais incidentes; profissionais da educação básica e quem tenha atuação efetiva no desempenho das atividades dos profissionais definidos nos termos do art. 61 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Deve estabelecer também a manutenção ou não do atual uso de recursos nos estabelecimentos de ensino da rede conveniada.
O PL 4372/20 detalha a operacionalização do Fundeb, que funcionará em um modelo híbrido de distribuição dos recursos. A proposta é que, no primeiro ano do novo fundo, mantenham-se as ponderações atuais quanto às etapas, modalidades, duração de jornada e tipos de estabelecimento de ensino, ficando para depois questões como o repasse com base em desempenho.
Atualização em 2023
A partir de 2023 serão definidos os novos indicadores de atendimento e aprendizagem, socioeconômicos e fiscais, além da revisão das atuais ponderações. Para o primeiro ano de vigência, o texto projeta o acréscimo de recursos, iniciando-se com 2%, a cerca de 1,4 mil municípios de maior vulnerabilidade no País, localizados em 13 estados das regiões Norte, Nordeste, Sudeste e Centro-Oeste. “Espera-se que o valor mínimo de aplicação por aluno seja elevado em 19%, agora equalizado em todos os municípios beneficiados”, afirma Professora Dorinha.
Ela propõe parâmetros de quanto vai se dar o valor anual total por aluno (VAAT). Isso permite, na redistribuição de recursos por municípios, considerar no cálculo os indicadores socioeconômicos, demanda por educação e capacidade potencial de arrecadação de tributos de cada cidade.
Pelo sistema híbrido, os primeiros 10 pontos percentuais do dinheiro da União serão distribuídos como no cálculo atual de distribuição. Outros 10,5 pontos percentuais da participação da União serão destinados às redes de ensino que não alcançarem um nível de investimento mínimo por aluno, considerando-se no cálculo desse valor mínimo os recursos do Fundeb e a disponibilidade total de recursos vinculados à educação na respectiva rede. Desses 10 pontos percentuais, pelo menos 5 pontos deverão ser destinados à educação básica (da educação infantil até o ensino médio) — se for o caso, inclusive para escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas. A educação infantil (creche e pré-escola) concentra a maior demanda não atendida pela rede pública no País.
Os outros 2,5 pontos percentuais de participação da União (totalizando os 23% da complementação deste ente) serão distribuídos às redes públicas que melhorarem a gestão educacional e seus indicadores de atendimento escolar e aprendizagem, com redução das desigualdades.
Busca de recursos
A maior parte da complementação da União ao Fundeb dependerá, em 2021, da aprovação de crédito suplementar pela maioria absoluta do Congresso Nacional. A Proposta de Lei Orçamentária Anual (PLOA), apresentada dia 31 de agosto pelo Governo Bolsonaro (PLN 28/20), condiciona a liberação de R$ 14,4 bilhões, ou 74% da dotação total de R$ 19,6 bilhões para o Fundeb no próximo ano, a um projeto de lei que permita contornar a chamada “regra de ouro”. A Constituição proíbe a realização de operações de crédito (emissão de títulos públicos) que excedam as despesas de capital (investimentos e amortizações de dívida). Essa “regra de ouro” só pode ser contornada por meio de créditos suplementares ou especiais com finalidade específica e aprovados por, pelo menos, 257 deputados e 41 senadores.
O PLN 28/2020 coloca a Educação entre os ministérios que mais perdem com a redução de R$ 81,8 bilhões em despesas pretendidas por Bolsonaro para 2021. Ele reduz os gastos, que neste ano podem alcançar R$ 1,092 trilhão, para R$ 1,01 trilhão no ano vindouro — um corte médio de 7,4%.
No dia 31de agosto, o presidente da Câmara, Rodrigo Maia (DEM-RJ), durante debate promovido pela Federação das Associações de Municípios do Rio Grande do Sul defendeu mais recursos para atender melhor a sociedade. “Por isso aprovamos o Fundeb, porque reconhecemos a importância da educação pública”, disse, e cobrou do governo diálogo com importantes setores da sociedade, como os sindicatos. Segundo ele, o enfraquecimento dos sindicatos é um enfraquecimento da própria democracia. “Espero que o governo compreenda que ao vencer a eleição, governa para os brasileiros e os sindicatos precisam ser ouvidos e respeitados”, defendeu.
Tramitação de projeto de lei
Apresentado um projeto de lei, ele tramita na Câmara, à exceção dos apresentados por senadores, que é analisado no Senado, que funciona como Casa revisora para os projetos iniciados na Câmara, e vice-versa. Se o projeto for alterado na casa revisora, volta para a Casa que lhe deu origem, a quem cabe a decisão final sobre seu conteúdo, podendo aceitar ou não as alterações feitas.
O projeto é distribuído às comissões conforme os assuntos de que trata. Além das comissões de mérito, também podem analisar mérito e/ou admissibilidade as comissões de Finanças e tributação (análise de adequação financeira e orçamentária) e de Constituição e Justiça (análise de constitucionalidade).
Projetos que tratarem de assuntos relativos a mais de três comissões de mérito são enviados para uma comissão especial criada especificamente para analisá-los. Essa comissão substitui todas as outras.
A maioria dos projetos tramita em caráter conclusivo nas comissões e é enviada à Casa revisora, sem precisar passar pelo Plenário. Mas, se 52 deputados recorrerem, o projeto vai para o Plenário.
O projeto de lei pode passar a tramitar em regime de urgência se o Plenário aprovar requerimento com esse fim, o que, geralmente, depende de acordo de líderes. Neste caso, pode ser votado no Plenário, sem necessidade de passar pelas comissões. Os relatores da proposta nas comissões dão parecer oral durante a sessão, permitindo a votação imediata.
Os projetos de lei ordinária, como é o caso da regulamentação do Fundeb, são aprovados com maioria de votos (maioria simples), desde que esteja presente no Plenário a maioria absoluta dos deputados (257). Em seguida, é enviado ao presidente da República para sanção. O presidente tem 15 dias úteis para sancionar ou vetar. O veto pode ser total ou parcial. Todos os vetos têm de ser votados pelo Congresso. Para rejeitar um veto, é preciso o voto da maioria absoluta de deputados (257) e senadores (41).
Leia a íntegra do PL 4372/20
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